社区基金会: 社区自治发展的新思路
摘要: 伴随着我国社区民主建设和社区自治改革的宏观趋势, 适度地借鉴国外社区基金会的营运理念和发展经验, 对处于探索阶段的我国城市社区自治事业的开展无疑具有积极的开拓意义。
一、社区基金会的产生、发展和特征
所谓社区基金会, 就是一个社区的居民为更有效地解决本地区的公共事务而设立的带有基金会性质的非政府公共组织。“20 世纪初, 伴随着西方工业化、城市化的迅速推进, 贫富差距悬殊等各种社会矛盾层出不穷, 其中的新兴工业城市贫民窟问题更是成为众多问题的焦点。” 为协同解决同质人口聚居地的公共安全和公共服务困境问题, 社区基金应运而生。1914 年, 由克利夫兰信托公司总裁佛雷德里克.戈本发起并成立了克利夫兰社区基金会。这被认为是社区基金会的先驱,其本人也获得了“社区基金会之父”的美名。
经过近一个世纪的历程, 作为一个具有社会性的慈善事业, 社区基金会在美国得到了长足的发展。这主要得益于以下三个积极因素的共同推动: 首先, 美国政府对社区基金的发展提供了良好的宏观政策支持。例如, 1969 年的美国税法改革就为社区基金会制定了比私人基金会更为宽松的优惠政策, 捐赠人可以享受更大幅度的减税优惠。其次, 社区基金拥有诚信和灵活的运作制度。美国社区基金会的主要管理大都由本地精英人物操控, 透明度好, 诚信度很高。社区基金会的侧重点在本地区, 但资助的对象可根据捐赠人的意愿远及他乡或者异国。许多慈善基金的设立可能是为解决一个问题的, 但社区基金会的成立却是为整个社区或地区服务的。捐赠人可以通过社区基金会效力于一般公益事业, 也可指定基金会将捐助用作特定事情。并且资助款项需经代表公众利益的有知识的公民组成的专门会议通过。第三, 得益于其他慈善基金会组织的全面支持。一些资金雄厚的私人基金会组织, 例如福特基金会, 就把推动和通过社区基金会实现某些社会改良项目和提供解决公共问题的公共服务事业纳入到工作之中, 为他们提供有效的资金支持和良好的政策咨询。现如今, 美国目前有600 多个社区基金会, 遍布各州及主要城市, 资产总额约230 亿美元。2001年, 美国社区基金会捐助教育、卫生、环境、艺术和社区救助方面的数额达到26 亿美元。
社区基金会稳定的发展和不可替代的公共服务作用使社区基金会在资金的来源、使用、自我管理等方面具备了以下特征。
首先, 资金来源的多样化。个人慈善捐赠、社区企业捐助、其他基金会投资都可以成为社区基金会资金的来源。但是其主要来源主要是两类:本地区有声望的企业家和社区内的普通公民。其次, 工作人员的多样化。在美国, 社区基金的工作人员大都是一些受过良好的高等教育, 有着奉献精神的人。除了本地一部分正式的管理人员之外, 大部分是社区内的志愿工作人员, 他们不仅贡献自己的财物而且奉献出时间和精力, 为改善社区的福利和公共服务状况而工作。再次, 基金运作公共利益的价值取向。社区基金会被认定旨在解决本社区公共实际问题, 代表本地公共利益而存在和运作的公共组织。其职责在于维护社区的生活基础设施, 捐助本社区的一般学校和图书馆,帮助社区内生活困难的居民, 改善社区居住环境,等等。所以说, 社区基金在于维护和促进社区的公共利益, 并不是以利润作为存在的基础。
二、社区基金会本土化建设策略
如何将社区基金会的运作机制、管理模式加以"本土化"处理, 是发挥社区基金会在我国城市社区自治建设中积极作用的根本前提条件。一方面, 我们应当借鉴国外已成熟的基金会运作理念和方法；另一方面, 就是要通过制度化融入我国特有的政治和经济合理因素, 使之在中国自身特有的社会环境下能量得以适度的释放。
(一) 积极立法, 为社区基金会的发展营造一个有序而稳定的法制环境
2004 年6 月1 日, 国务院公布并实施了《基金会管理条例》( 以下简称《条例》) , 以此取代了1988年颁布的《基金会管理办法》( 以下简称《办法》) ,这在基金会管理体制上是一个很大的超越。由于时代背景问题, 《办法》对于基金会的组织形式、内部决策程序、财务会计制度、资产使用管理、社会监督机制等诸多问题没有规范, 使得基金会在具体运作的许多环节上无章可循。法律制度的缺失, 使得资源和发展空间都有限的基金会缺乏有力的制度支撑和政策保障, 在这样的环境中, 基金会的发育容易畸形。针对基金会发展中存在的问题, 建立和完善相应的管理制度, 已成为促进和规范基金会健康发展的当务之急。《条例》的基本思路是“放松对基金会‘挣钱’的管制, 杜绝基金会‘分钱’ 的可能, 保障基金会‘花钱’的公益性”。虽然, 我们在法制建设上已有不小的建树, 但是问题还有很多。
1.《条例》中对“基金会”的概念把握过于宏观和宽泛, 没有考虑到私人基金会、企业基金会、社区基金会等不同类型的基金会组织的特征和运作特点。为配合城市社区自治的开展, 关于社区基金管理的相关法案和条例应当尽快出台。
2.关于基金会的双重管理体制问题。双重管理体制是指在登记环节上, 登记管理机关负责基金会、基金会分支机构、基金会代表机构、境外基金会代表机构的最终审批登记, 业务主管单位负责基金会及其分支机构、代表机构、境外基金会代表机构的初审。在管理环节上, 登记管理机关负责对基金会、境外基金会代表机构实施年度检查,依照本条例及其章程开展活动的情况进行日常监督管理, 对违反本条例的问题依法进行处罚。业务主管单位负责指导监督基金会、境外基金会代表机构依据法律和章程开展公益活动, 负责年度检查的初审, 配合登记管理机关、其他执法部门查处违法行为。作为一项基本的民间管理的基本制度, 这项规定是符合我国国情的。但是, 如何确定业务主管单位和登记管理机关的管理重点问题,如何在频繁的行政体制改革中, 找到稳定的业务主管单位依然是悬而未决的事情。
3.关于捐助社区基金的企业减免相关税收的问题。1969 的美国税法改革大大刺激了众多企业的捐助热情。我国也应当借鉴国外的鼓励性财政税收的经验, 以政策来刺激社会各类营利性组织的捐赠热情, 在这方面, 我们还做得很不够。立法规范我国基金会特别是社区基金会发展的道路还很长。但是, 它是我国社区基金会健康发展的核心保障机制。
(二) 开拓多方位的资金来源, 保障社区基金会的持续发展。
与西方发达国家社区基金会资金来源多样化略有不同, 我们国家经济基础薄弱, 特别是企业富余资金和居民收入有限。所以, 我们的社区基金的财源汲取应当实施一种从政府到企业、从组织到个人、从国际到国内、从外援到自我筹措的多方位策略, 从而加速和有效推进社区基金会的建立和有效运作。现如今可以采用的财源汲取方式包括: 一是政府支持。国家民政部拨款或投资支持。这也是我国社区基金启动的一个根本动力源所在。二是福利彩票。发行全国性和地区性社区服务福利彩票筹资。三是银行贷款。国际上对发展中国家有关社区发展的专项银行贷款以及国内的相关援助性贷款。四是无偿捐助。国内外组织或者个人对社区服务的捐款、捐物。五是有偿赞助。国内外有关集团、企业的有偿赞助。六是企业参与。国内外有关集团、企业的直接参与。七是其他支援。其他各方面对社区服务的人力、物力、财力支援。八是自身发展。用已有社区服务中的盈利部分补贴非盈利部分, 实现以自身力量滚动发展。在此, 特别需要注意的就是预防社区基金使用的盈利化倾向。在社区基金开始运作之初, 资金困顿现象是不可避免的, 但这绝对不能成为利用有限资源去寻租和获利的条件。在早期, 社区基金的使用应当量入为出, 在服务公共利益价值观的指引下, 稳步寻求发展。
(三) 呼唤和培育公民的慈善热情
社区基金会服务于社区的民众, 理应受到社区民众的重视和关注。换句话讲, 社区基金会的良性运转最终还是要依靠社区的民众的慈善热情和彼此的关爱精神。在美国, 所有慈善捐款中, 约有85% 的捐款来自普通百姓, 约有10% 的捐款来自公司企业, 另有5%来自大型基金会。社会公众为慈善事业捐赠已成为习惯。据对1989 年、1991年、1993 年、1995 年和1998 年的统计分析, 全美国70% 以上的家庭都对慈善事业有某种程度的捐赠, 平均每年每个家庭捐赠900 美元, 占家庭总收入的2. 2% 。整体而言, 美国平均的个人捐赠占个人收入的1. 8% 。另外, 美国家庭年均贡献志愿劳动所创造的价值为1200 美元, 占家庭总收入的2. 36% 。而我们国家公民的慈善精神普遍弱化。这一方面来自于计划经济时代下政府垄断公民福利的政策后遗症; 另一方面, 还在于社会转型期间价值观混乱而导致的公共精神和慈善奉献精神的沦落和缺失。为此, 应该在社会主义精神文明和传统的博爱情怀主导下, 积极呼唤公民对于社会的慈善奉献精神。首先, 政府应当实现公共管理的廉洁、公正、高效, 防止和杜绝腐败, 为整个社会风气的好转打下基础。其次, 促进公民社会的发展和成熟, 缓解政府对于民间组织的管制, 鼓励第三部门的建立和成长, 为人民群众自治、参政、公众舆论的作用发挥打造更多的活动空间和平台。再次, 呼唤道德立法, 通过法制化的途径, 惩罚不道德的行为。
三、社区基金会之于我国社区自治发展的意义展望
从21 世纪80 年代末开始, 以社区自治为核心目标取向的社区服务、社区保障工作在我国就开始加以构想并有序推行。到2000 年11 月, 由中共中央办公厅发出的转发民政部《关于在全国推行社区建设的意见》的文件中明确指出: 我国的社区建设是在党和政府的领导下, 依靠社区的力量, 利用社区的资源, 强化社区的功能, 解决社区的问题, 促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展, 不断提升社区人民生活水平和生活质量的过程, 是一项内容广泛的社会系统工程, 其实质是中国城市管理体制改革。至此社区自治建设在我国得以蓬勃发展。但是, 当社区自治建设向纵深发展, 遭遇到管理权限归属、利益分配、行政成本等问题时, 往往困难大于发展动力。因此, 中国城市社区走向良性自治的道路从根本上要依赖于政府的行政管理体制改革和法律法规对社区自治地位的认可和保护。
(一) 推动社区自治组织的“社区行政化”所谓“社区行政化”特征就是社区居委会成为继“两级政府、三级管理”之后的第四级网络, 成为政府基层控制与管理的延伸, 表现出行政组织的某些特征。社区行政化过于强调政府对社区的控制和主导作用, 必然忽略社区自我治理, 导致政府所呼吁的居民参与始终处于低水平, 代表社区主流价值和要求的自治组织无法形成。从宏观上看, 社区缺乏自治理念和自主精神, 依附于地方政府, 致使社区缺乏自我管理和自我发展能力, 最终影响了社区的协调、快速、健康发展; 从微观上看,公民的自信心降低, 很少意识到自己的责任, 包括对自己和社会的责任, 没有形成对社区的认同感和责任感。居民对居委会的态度是冷漠的, 主要把它当作一级政府而不是自己的自治组织。正如《改革政府》一书所言: “我们这样做就损害了我们的公民和社区的信心和能力。我们造成了依赖性......庇护对象是那些依赖于救助者和领导者又被他们控制的那些人。好的庇护对象是糟糕的公民。” 社区行政化的一个最重要的成因就在于社区自治组织对于政府的财政依赖。从经济来源看, 居委会在很大程度上依赖于政府的财政拨款。居委会的办公经费、居委会专职和聘用干部的工资由政府公共财政支出。居委会接受政府的恩惠和补给就只能唯命是从了。而社区基金会可以在一定程度上帮助社区自治组织减轻一部分经济压力, 从而有助于凸现自身的意志。
(二) 强化社区居民的自治理念
在计划经济时代, 我国贯彻的是一种政府管企业、企业包社会的管理体制。这个时期, 公民的自主、自治观念和一系列维权的活动都是不必要的, 甚至是被泛政治化予以禁止的。20 世纪80 年代之后, 伴随着改革开放的深入和市场经济的成熟和完善, 公民的权利意识和自主意识开始萌动,并得到了政治层面的认可和接受, 但是, 这种对自治理念的弘扬是建立在政府主动放松对社会的管制基础上的, 政府的觉悟决定着一个地区民主自治发展的程度, 缺乏相应的法律法规对制度的保障。因此, 公民对于例如基层民主和社区自治等新事物关怀度不高, 这也是我们公民政治冷漠和参与意识不强的一个重要原因。社区居民如果没有良好的自治理念, 就不可能实现真正的社区自治, 这已经成为共识。社区基金会是用大家的钱更好地解决大家的事情, 由于事关每一个人的物质利益和享受的公共福利, 每一个社区居民和组织都有足够的理由和动力发表意见决定每一笔开支的使用方向。可以说, 这大大推动了公民自治理念的成熟, 对公民的参政议政也是一种很好的民主训练。
(三) 为政府、市场、社区自治组织的合作提供了磨合的契机从国情出发, 我国的社区自治形态不会是像西方那样实现一种高度的独立自治模式, 但也绝对不会返回到以往的高度依赖模式之下, 更多的是趋向于一种社区治理模式的建构。所谓社区治理“就是一种集体选择过程, 是政府、社区、企业、非营利组织、居民等之间的合作互动过程。这一过程是政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动过程” 。要实现这样一种理想的合作状态, 首先就是政府在具体的社会公共事务管理领域切实退出, 其次是第三部门或者说是公民对社区自治事务和社区公益事务的积极介入, 最后还有市场在相关非纯粹公共物品供给领域的参与。社区基金无疑为三方治理主体提供了一个理想的合作平台。从社区基金会的实际运作中, 政府应当日益明确自己身为“掌舵人”的角色定位, 为基金的使用方向作出政策支持和法律保护, 但不是介入基金会的实际运行。公民组织、第三部门应当在基金会的有效资助之下, 发挥最大的执行积极性, 为社区公共利益的实现做好自身的实际工作。市场机制的运用一方面在于保障基金会的资金积累, 另一方面为社区民众对带有排他性和竞争性的消费物品的需要带来高效的生产和合理的分配。